010-6409-7197民行交叉案件中民事行为效力对证券监管执法的影响评估 作者：于悦 时间：2023-02-10 点击数：462
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作者简介
擅长领域：资本市场与证券、私募与投资基金、诉讼仲裁、房地产与基础设施
于悦女士现任北京志霖律师事务所顾问。在加入志霖之前，于悦女士曾先后在天津市住房和城乡建设委员会法规处、证券业自律组织、金杜律师事务所就职。
于悦女士专注证券合规及证券争议解决法律服务，特别在证券合规领域具有丰富的工作经验，擅长处理证券类行政处罚、自律监管案件的陈述申辩、听证、复议等法律工作。
根据《民法典》第一百五十三条、第一百五十四条，民事法律行为违反法律、行政法规的强制性规定，或违背公序良俗，或构成恶意串通、损害他人合法的，将导致该行为无效。同时，《民法典》第一百五十七条规定了行为无效的法律后果，即返还财产或折价赔偿。
在证券执法实务中，上市公司及相关主体所实施的相当一部分的证券违法违规行为因构成行为无效的情形而在民事司法审判中受到或可能受到效力的否定性评价。该等情况下，当事人能否以相关行为自始不具有法律拘束力为由，对证券监管执法进行抗辩？本文拟结合理论与实践，对上述问题进行分析，以供探讨。
NO.1 证券监管的执法逻辑 不同于发生在平等主体之间的民事法律关系，证券监管是国家证券监督管理机构对证券发行市场和证券交易市场实施行政监督和管理的行政法律关系，属于公法调整范畴。 从法律属性而言，《证券法》归属于经济法部门。但从内容来看，《证券法》既包含了对平等主体之间的基于证券发行、交易而发生的民事法律关系的调整，也包含了对国家证券监督管理机构与证券市场主体之间的证券监督管理关系的调整，不仅跨越了私法与公法领域，也是证监会及其派出机构进行证券监管执法的首要依据。《证券法》第一条开宗明义地明确了证券监管执法宗旨，即“规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展”。 除惩罚证券违法违规行为外，证券监管执法更为重要的功能与价值在于保护广大中小投资者的合法利益。相较于其他市场，证券市场交易异常频繁、参与主体众多、对信息的反应非常迅速，即使是轻微的违法行为，在有效市场的作用下也可如投入平静湖面的石子一般立刻激起层层涟漪。在证券市场秩序严重失控时，甚至引发经济危机，西方世界若干次经济崩溃已充分证明了证券市场的“魔力”。正因如此，各国对证券行业的监管显著严格于其他领域。 综上所述，证券监管执法着眼于维护市场秩序，监管机关对行为的违法性评价基于该行为对市场秩序产生了客观不良影响，只要某一行为违反了证券法、证监会部门规章及规范性文件等监管规定，即面临相应的行政责任；而在民商事司法审判中，法院出于对交易安全及交易效率的保护，仅在特定情况下有限度地对民事法律行为的效力进行否定性评价。司法机关与监管机关的职能不同，更不可相互替代。 NO.2 民行交叉案件中证券监管执法实证分析 由于证券市场的特殊性，司法机关在审理涉及违反证券监管规定的民商事案件时，可能会对相关行为的效力予以否定性评价。笔者拟以违规担保及股份代持为例，结合真实案例对本文所提出的问题进行分析。 （一）上市公司违规担保 近年来，因违规担保而引发的上市公司债务风险频现，部分上市公司控股股东、实际控制人利用上市公司治理漏洞，通过担保程序变相侵占、掏空上市公司资金，严重损害证券市场秩序及中小投资者利益。为遏制乱象，证监会对上市公司对外担保规定了严格的内部决策程序及信息披露要求。 在民商事司法实践中，最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法〔2019〕254号，以下简称《九民纪要》）首次明确了相对人应根据上市公司公开披露的决议与上市公司订立担保合同。[1]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》（法释〔2020〕28号，以下简称《民法典担保司法解释》）吸收了《九民纪要》的立场，进一步规定“上市公司公开披露的关于担保事项已经董事会或者股东大会决议通过的信息”是担保合同对上市公司发生效力的认定依据。[2] 有鉴于此，在因违规担保而引发的上市公司信息披露违法违规案件中，部分受罚主体主张相关担保合同不满足对上市公司发生法律效力的条件，进而请求证券监管机关减轻或免除对其的行政处罚。 案例1：豫金刚石信息披露违法案[3] 证监会认定郑州华晶金刚石股份有限公司（以下简称豫金刚石）2016年至2019年定期报告存在虚假记载及重大遗漏，其中包括未按规定披露关联担保及对外担保，根据2005年《证券法》第一百九十三条第一款、第三款及2019年《证券法》第一百九十七条第二款，对豫金刚石及相关责任人员予以行政处罚。 豫金刚石在陈述、申辩中提到，事先告知书认定的未按规定披露的对外担保，均属未经合法董事会、股东会决议的对外担保，属于无效担保，不会对上市公司造成实体损失，不属于法定信息披露义务中的“对外提供担保”，无需履行信息披露义务。证监会复核认为：“申辩人将信息披露义务与合同法律效力两个不同性质的法律概念混为一谈，称涉案担保系违规担保、无效担保，因而无需履行信息披露义务，其主张于法无据，不能成立。” 案例2：富控互动信息披露违法案[4] 证监会认定上海富控互动娱乐股份有限公司（以下简称富控互动）存在未在定期报告中披露关联交易、在定期报告中虚增利润总额、未及时披露及未在定期报告中披露对外担保等违法事实，根据2005年《证券法》第一百九十三条第一款、第三款对富控互动及相关责任人员予以行政处罚。 富控互动在陈述、申辩中提到，案涉担保事项因主债务已履行、担保无效等原因，公司无需承担担保责任，不会造成重大不利影响。证监会复核认为：“债务履行、担保合同的效力等问题系民事范畴，本案系针对上市公司及相关责任主体的信息披露违法违规行为的行政处罚，二者并不冲突。富控互动后续是否需真正承担担保责任，是否因承担担保责任而遭受损失，均不影响其应当履行的信息披露义务，富控互动的该主张不能成立。” 案例3：宁波中百信息披露违法案[5] 证监会认定宁波中百股份有限公司（以下简称宁波中百）未及时在临时公告、定期报告中披露重大担保事项，根据2005年《证券法》第一百九十三条第一款对宁波中百及相关责任人员予以行政处罚。 宁波中百在陈述、申辩中提到，经公司股东会或股东大会、董事会等公司机关决议而进行的担保不应直接认定为有效担保。证监会复核认为：“《担保函》有效与否涉及公司是否需承担民事连带清偿责任，本案系因上市公司内控缺陷导致公章违规盖出并对外出具担保函，公司应承担未依法信息披露的行政责任后果。无论《担保函》是否有效，不影响公司信息披露义务。” 从以上案例来看，证券监管机关对于上市公司违规担保行为的处罚系基于上市公司及相关责任人员违反“真实、准确、完整”信息披露义务的客观事实，并不因违规担保事项未给上市公司造成实际损害、或违规担保合同嗣后被司法机关认定无效而免除相关主体的行政责任。 （二）上市公司股份代持 虽然我国证券监管法规未禁止上市公司股份代持，法律和司法解释层面亦无对上市公司股份代持行为效力的明确规定，但证券监管机关针对特殊情况及特定主体的持股变动情况规定了相应的信息披露义务。例如，《上市公司信息披露管理办法》第十四条规定，上市公司年度报告应当披露董事、监事、高级管理人员的持股变动情况。再如，《首次公开发行股票并上市管理办法》第十三条规定，发行人的股权清晰，控股股东和受控股股东、实际控制人支配的股东持有的发行人股份不存在重大权属纠纷。 在民商事司法实践中，对于上市公司股份代持行为的效力，法院倾向于通过审查该协议是否损害中小投资者的合法权益等社会公共利益而审慎认定协议效力。特别在《九民纪要》颁布后，在认定代持行为效力时，法院通常会结合相关行为是否违背涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗进行综合考量。[6]因此，上市公司股份代持案件中，代持行为同样面临行政监管与司法审判交叉审查的情况。 在北大医药等信息披露违法案[7]中，北京政泉控股有限公司（以下简称政泉控股）与北大资源集团控股有限公司（以下简称北大资源）签订《股权代持协议书》，代北大资源持有4,000万股北大医药股份有限公司（以下简称北大医药）股票，占北大医药总股本的比例为6.71%。政泉控股、北大资源未将签订股权代持协议事项告知北大医药，导致北大医药未按规定履行相关信息披露义务。最终，证监会对北大医药、北大资源、政泉控股及相关责任人员予以行政处罚。值得注意的是，政泉控股与北大资源就股份代持事项发生纠纷并诉至法院，二审法院最终认定案涉《股权代持协议书》属于以合法形式掩盖非法目的情形而无效。[8]由此可见，司法机关对于代持行为的效力认定，同样不会阻断证券监管机关的行政执法。即便法院嗣后认定代持协议无效，但相关信息披露义务人因违反信息披露义务而产生的行政责任不会因代持协议自始无效而消灭。 [1]《全国法院民商事审判工作会议纪要》第二十二条：“债权人根据上市公司公开披露的关于担保事项已经董事会或者股东大会决议通过的信息订立的担保合同，人民法院应当认定有效。” [2]《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》第九条第二款：“相对人未根据上市公司公开披露的关于担保事项已经董事会或者股东大会决议通过的信息，与上市公司订立担保合同，上市公司主张担保合同对其不发生效力，且不承担担保责任或者赔偿责任的，人民法院应予支持。” [3]详见《中国证监会行政处罚决定书（〔2022〕57号）》。 [4]详见《中国证监会行政处罚决定书（〔2021〕106号）》。 [5]详见《中国证监会行政处罚决定书（〔2019〕123号）》。 [6]《全国法院民商事审判工作会议纪要》第三十一条：”违反规章一般情况下不影响合同效力，但该规章的内容涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的，应当认定合同无效。人民法院在认定规章是否涉及公序良俗时，要在考察规范对象基础上，兼顾监管强度、交易安全保护以及社会影响等方面进行慎重考量，并在裁判文书中进行充分说理。“ [7]详见《中国证监会行政处罚决定书（〔2017〕44号）》。 [8]详见北京市第一中级人民法院（2019）京01民终8423号民事判决书。 NO.3 总结 在民行交叉案件中，司法机关对于相关行为的效力认定与证券监管机关的行政执法分属不同的法律范畴，相关责任主体并不能以其所实施的证券违法行为在民事法律行为层面自始无效为由，对证券监管执法进行抗辩。